▲한신대 산학협력단이 2012년 6월 29일 복지부에 제출한 '장애인 등록 및 판정제도 발전방안' 최종보고서.

보건복지부(장관 임채민, 아래 복지부)가 장애인 등록 및 판정 제도 개선을 위해 진행한 연구용역에서 현행 장애등급제를 폐지하고 개별 장애인의 실질적인 서비스욕구 중심의 판정으로 전환해야 한다는 제안이 나왔다.

복지부는 지난 2011년 9월 ‘장애인 등록 및 판정 제도 발전방안’ 연구용역을 수행할 기관을 공모해 한신대 산학협력단(책임연구원 변경희 교수)를 연구기관으로 선정한 바 있다.

한신대 산학협력단은 이 연구에서 국내외 문헌조사를 통해 현재 우리나라 장애등록과 판정에 대한 현황을 살펴보고 미국, 일본, 독일의 장애등록제도 분석을 통해 우리나라의 장애등록제도 발전을 위한 시사점을 도출했다.

이어 양적 조사로 2011년 장애인실태조사 2차 분석을 통해 현재 각 장애유형별 등록 및 서비스 제공 현황을 분석했다.

또한, 질적 조사로는 장애인당사자와 평가 수행 경험자들을 대상으로 포커스 그룹 인터뷰와 심층면접을 통해 장애등록 및 판정제도에 대한 의견을 도출했다.

한신대 산학협력단에서 지난해 6월 29일 복지부에 제출한 최종보고서의 구체적인 내용을 살펴본다.

△ 문헌조사 : “장애인 중심의 등록제도 마련해야”

최종보고서는 우선 문헌조사에서 장애인 중심의 장애등록제도가 마련되어야 한다고 지적했다.

이는 현재 우리나라 장애평가 기준에 관한 규정이 존재하는 법률이 총 23개에 이르는데 각각의 법률에 근거한 신체장애율표 및 장애등급표의 차이가 있기 때문이다. 따라서 각 법에서 제시하는 기준으로 장애등급을 받은 사람이 국가에서 제공하는 장애인복지서비스를 제공받기 위해서는 장애인복지법상 장애인으로 다시 장애판정을 받고 장애등급을 받아야 하는 번거로운 절차를 거쳐야 한다.

이에 최종보고서는 각 법에서 적용한 장애판정결과를 가지고 장애인복지법상 장애등록을 할 수 있는 체계를 구축하기 위해 각 법의 장애등급을 장애인복지법상 장애등급으로 전환하는 등급대비표(가칭)를 마련하는 방안을 제안했다.

하지만 최종보고서에서는 “그러나 장기적으로 더 바람직한 방안은 장애인복지법 내 장애등록제도는 장애판정 결과를 장애 유무나 최중증, 중증, 그리고 경증 등으로 결정하는 것”이라면서 “즉, 타 법에 장애판정 결과를 가지고 장애인복지법상 장애판정을 할 때 기존의 장애유형별 장애등급이 아닌 장애정도로만 결정하는 방안”이라고 강조했다.

이는 현행 장애등급체계가 근본적인 한계를 가지고 있기 때문이다. 즉, 척수장애, 근육병, 왜소증의 경우에는 장애별로 의료적 상황과 욕구가 매우 다양하지만, 지체장애라는 같은 장애유형에 속해 불이익이 있을 수 있다. 또한 안면장애 중 44.2%를 차지하는 화상장애의 경우 안면 외 화상부분은 타 장애영역의 장애판정기준에 맞춰서 심사를 받아야 하는 번거로운 절차를 거쳐야 한다.

아울러 최종보고서에서는 현재와 같은 장애유형별 접근 방식의 한계도 지적했다. 즉, 최근 노인성 장애유형이 꾸준하게 늘어나고 정신장애영역에서도 기존의 정신장애 외에 강박증이나 품행장애, 만성복합통증증후군이 증가하는 등 새로운 장애유형 확대 요구는 높아지는 추세에서 기존처럼 제한적인 장애유형을 확대하는 방안은 근본적인 개선방안이 될 수 없다는 것이다.

이에 대해 최종보고서는 “장애등록제도에서 장애등급이 폐지되려면 장애판정 기준의 다양화를 통해 수요자 중심의 장애인복지가 제공될 수 있도록 해야 한다”라면서 “현재 우리나라 장애인복지 서비스 수급자격 기준을 살펴보면 1급 장애인만을 대상으로 하는 활동지원 수급자격(올해부터 2급으로 확대) 외에는 기존의 장애등급체계 변화를 가지고 와도 제도적으로 큰 혼란은 없을 것”이라고 강조했다.

이밖에 최종보고서는 앞으로 장애인등록제도의 변화를 위해서는 장애판정 전문가 양성이 제도화되어야 한다고 제안했다.

최종보고서는 “앞으로 우리나라에서도 의과대학에서 정규 교육과정으로 장애판정에 대한 교육 커리큘럼이 필요하며, 일정 시간 이상의 임상경험 그리고 자격인증을 위한 검증제도 과정이 필수적으로 마련되어야 할 것”이라면서 “또한 의학적 판정 외 개별 장애인의 사회 및 환경적 평가를 할 수 있는 장애인복지 관련 전공자들도 장애판정에 대한 교육 및 자격제도가 마련될 필요가 있다”라고 강조했다.

▲지난 2010년 9월 장애인활동가들이 장애등급재심사 중단을 요구하며 국민연금공단 장애심사센터를 점거한 모습.

△ 외국 사례 조사 : “편협한 의료적 평가기준의 문제점, 보완해야”

최종보고서는 “미국의 경우에는 장애연금이나 활동지원처럼 지속적인 지원이 필요한 경우에는 엄격한 평가 잣대를 적용하고 있으나, 이러한 과정에서도 가장 중요하게 배려되는 부분은 개별 장애인의 상황과 환경 요인”이라면서 “미국에서 개별 장애인의 개별성을 인정할 수 있는 것은 장애판정을 하는 다양한 전문가들의 전문성을 인정하고 있기 때문에 가능한 측면이 있다”라고 설명했다.

최종보고서는 “우리나라와 같이 장애인등록제도를 시행하고 있는 일본의 경우에는 장애등록을 통해 장애등급을 부여하고 있지만, 장애등급이 서비스 수급자격과 연동되어 있지 않다”라면서 “복지시책 수급자격은 기존의 장애등급에 의해 지원되는 체계를 유지하고 복지서비스는 신규체계인 인정조사표에 의한 합리적인 기준을 통해 서비스 적격성 심사를 하고 있다”라고 전했다.

또한 최종보고서는 “독일에서는 중증장애인증명서를 발급받기 위해서는 총체적 장애 정도를 조사하고 있다. 이 과정에서 의료적 정보를 적용하고 있으나 현재 우리나라 장애판정 과정과는 많은 차이가 있다.”라면서 “여러 손상의 개별적인 장애 정도를 합산해 계산하는 것이 아니라 총체적 장애 정도를 판정하기 위해 개별적인 기능제한들이 상호 간 어떻게 나열되고 중복되어 개인의 삶에 영향을 미치는가를 판단하고 있다”라고 소개했다.

최종보고서는 “우리나라의 경우 예를 들어 척수장애의 경우만 보더라도 척수장애로 인한 마비 정도를 주 장애로 평가하고 있다. 욕창으로 인한 피부문제, 감각 마비로 인한 비뇨기과 문제 및 내부 장애문제 등을 총체적으로 평가하고 있지 않다”라면서 “우리나라의 의료적 평가도 독일과 같이 한 개인이 가지고 있는 총체적 장애 정도를 포괄적으로 보는 방안으로 변화되어야 할 것”이라고 지적했다.

최종보고서는 “해외 복지선진국의 경우를 살펴보면 ICF(국제기능장애건강분류)는 이제 장애개념에 대한 이론적 배경 및 장애분류로 적용하는 연구사례를 넘어 장애연금 판정기준에서도 활용하고 있다”라면서 “ICF로 장애유형별 핵심지표를 개발한다면 기존의 방대한 ICF 전체 항목 평가는 핵심 지표 내 신체구조, 기능, 활동과 참여 그리고 환경 요건까지 종합적으로 평가할 수 있어 기존 우리나라의 편협적인 의료적 평가기준의 문제점을 보완할 수 있는 대처방안이 될 수 있을 것”이라고 제안했다.

ICF(International Classification of Functioning Disability and Health)란 지난 2001년 WHO에서 승인한 국제기능장애건강분류로 신체적 손상을 넘어서 개인의 능력과 환경요인을 포괄하고 있다.

▲지난 2011년 2월 뇌병변장애등급 개선을 위한 연구용역 결과에 대한 공청회에서 뇌병변장애인 활동가들이 장애등급제 폐지를 촉구하는 모습.

△ 양적 조사와 질적 조사 : 현재의 장애판정 및 등급분류는 의미 없어

이번 연구에서는 양적 조사로는 2011년 장애인실태조사 2차 분석을, 질적 조사로는 장애인당사자, 전문가, 현장실무자를 대상으로 한 포커스 그룹 인터뷰와 심층면접을 했다.

우선 양적 조사에서는 △같은 장애와 등급이라 해도 장애 정도에 차이가 있는 것 △장애등록 후 장애인복지서비스에 대한 낮은 만족도 △중증 위주의 장애인복지서비스 등이 현행 장애등록 및 판정제도의 문제점으로 분석됐다.

이에 대해 최종보고서는 “대부분의 복지선진국에서도 중증장애인 중심의 장애인복지 서비스가 제공되고 있다”라면서 “그러나 중증장애인을 판정하는 과정이 종합적이고 체계적이라 꼭 서비스가 필요한 장애인에게 서비스가 공급되고 있는 반면 우리나라의 경우에는 중증장애인에 대한 기준의 폭이 편협적이라 현 장애등급상으로는 중증장애인들이 서비스 수급대상으로 판정하는 것이 적절한가를 고려할 필요가 있다‘라고 지적했다.

최종보고서는 “예를 들면 뇌성마비 장애인들의 경우에는 심한 언어 장애로 인해 사회적 활동에 현저한 어려움이 있으나 휠체어 없이 걸을 수 있다는 상황만으로 낮은 장애등급을 받는 경우가 많다”라면서 “현재 우리나라 장애등급기준이 제한적인 의료평가를 실시하고 있어 현 장애판정기준으로 경증장애인이라 해도 일상에서 생활하는 데는 중증장애인인 경우도 많은 측면을 고려해 봐야 한다”라고 강조했다.

이어 질적 조사에서 참여자들은 현재의 등록제도는 복지수요자 총수를 산정하는 데 필요하지만, 현재의 장애판정 및 등급분류는 실제적으로는 큰 의미가 없다고 지적했다.

최종보고서는 “연구에 참여한 장애인당사자들은 현재 제한된 의료기준으로 판정받는 기준으로는 장애등급이 더 높다고 더 중증장애인을 의미하는 것은 아니라는 지적을 하였다”라면서 “지적이나 자폐성 장애인의 경우 장애등급의 의미가 없으며, 공격성 및 그 외 행동장애가 심한 경우에는 기존의 1급으로는 부족하다는 의견도 있었다”라고 전했다.

최종보고서는 “같은 맥락에서 장애유형 간 등급균형도 문제점이 있다. 같은 등급이어도 장애유형에 따라 경미한 장애가 인정받거나 또는 인정받지 못하는 경우가 발생하고 있으나, 장애인복지 서비스 수급자격에는 등급만을 기준으로 하기 때문에 형평성이 어긋난다는 것”이라면서 “결론적으로 연구 참여자들은 현재의 장애판정 및 등급분류는 형식적인 분류이지, 실제적으로는 큰 의미가 없다고 하였다”라고 전했다.

▲장애등급제·부양의무제 폐지를 요구하며 지난해 8월부터 6개월 가까이 농성 중인 광화문역 농성장 모습.

△ 정책 제언 : 장애등급제 폐지하고 실질적 서비스욕구 중심 판정으로 전환

마지막으로 최종보고서는 법제도적인 개선방안을 위한 제언을 단기적인 추진과제와 장기적인 과제를 구분해 제시했다.

단기적인 추진과제로는 1차적으로 의료기관에서는 장애정도에 대한 소견서를 제출하고, 2차적으로 국민연금공단에서 장애 유무와 정도를 평가하는 의료적 평가와 더불어 서비스 적격성 심사를 하는 방안을 제시했다.

의료적 평가의 한계를 보완하는 방안으로는 전문의사, 작업치료 및 물리치료사, 사회복지사, 재활전문가 등으로 구성된 장애심사위원회를 강화해 최종 장애심사 시 다면적인 접근을 하는 방안을 제시했다.

최종보고서는 “일본도 우리나라와 같이 일률적이고 획일적이던 장애인등록 및 판정의 문제점을 보완하기 위해 장애인 개개인의 특성과 상황을 고려하는 동시에 복지서비스의 지급 목적에 따라 이용대상자를 선정하는 체계로 대대적인 변화를 추진하고 있다”라면서 “우리나라도 일본과 같이 현 서비스수급자들의 혼란을 최소화하기 위해 기존의 각종 감면제도 등 보편적인 장애인복지 서비스 제공의 기준은 기존의 장애등급체계는 유지하되 활동지원서비스나 장애연금제도 등은 서비스 목적에 맞게 개별적으로 서비스 필요성 중심의 평가를 실시하는 것이 바람직한 방향성”이라고 강조했다.

이어 최종보고서는 장기적인 과제로 현행 장애등급제를 폐지하고 서비스 제공을 위한 실질적인 장애판정체계로 변화되어야 한다고 제안했다.

최종보고서는 “장애등록 및 판정체계의 발전을 위한 장기적인 개선방안으로는 기존의 현행법상 유형화되어 있는 법정장애인제도를 계속 유지할 필요가 있는지 고민해볼 필요가 있다”라면서 “장애인복지법은 제2조 제1항에서 장애인의 정의를 개방적 개념으로 포괄적으로 규정하고 있으나, 제2항에서는 장애의 종류를 시행령으로 정하도록 위임하고 있어 사실상 장애복지서비스의 수급자가 제한되는 결과를 초래하고 있다”라고 지적했다.

최종보고서는 “궁극적으로 우리나라도 외국의 복지선진국에서처럼 서비스 제공을 위한 실질적인 장애판정체계로 변화되어야 할 것”이라면서 “즉, 기존의 장애등급제를 폐지하고 장애인복지법 제2조 개정을 통해 개별장애인의 실질적인 서비스욕구 중심의 판정으로 전환하는 것”이라고 제안했다.

최종보고서는 “장애등급 대신 장애유형과 관계없이 장애 정도를 최중증, 중증 그리고 경증으로 변화하는 방안을 고려할 필요성이 있다”라면서 “현재 장애인복지서비스도 크게 중증과 경증으로 제공되고 있기 때문에 큰 무리 없이 진행될 수 있을 것”이라고 강조했다.

한편, 최종보고서는 후속 연구를 위한 제언에서 “본 연구에서 검토한 문헌 및 해외 사례, 그리고 질적 연구 참여자들의 의견을 종합해보면 의학적 기준에 절대적으로 의존하고 있는 현재의 장애판정기준에 직업적, 사회적, 자립 능력 기준을 함께 도입해 판정기준을 만들어야 한다는 의견은 압도적”이라면서 “결론적으로 장애등록제도는 유지하되 장애등급제도는 변화가 필요하다는 의견이 대다수”라고 밝혔다.

이어 최종보고서는 “장기적인 발전 측면에서 보면 우리나라도 ICF와 같은 종합적이고 포괄적인 평가 제도를 도입할 필요성이 있다”라면서 “ICF의 신체구조 및 기능영역은 기존의 의학적 판정기준을 대체할 수 있을 것이다. 활동과 참여 그리고 환경 영역은 개별 장애인에게 적절한 장애인복지서비스를 제공할 수 있는